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从此可知，政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处则仍可不变。于是每一项制度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长，又定须在现实环境现实要求下生长，制度绝非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中产生者。惟此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演变而来，有其历史渊源，亦有其传统精神。今天我们却把历史切断，一概想模仿外国制度，明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度，而美其名曰革命。其实革命的本质，应该是推翻制度来迁就现实的，绝非是推翻现实来迁就制度的。我们此刻，一面既否定了传统制度背后的一切理论根据，一面又忽略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论，是蔑视现实的理论。而我们所想望的制度，也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训，这一风气是应该警惕排除的。在曹操当时，采行九品中正制而有效于一时，但此后此制度墨守不变，毛病丛出，后来人便只怪九品中正制不好，其实这也有些冤枉。

乙、唐代之科举

现在再说到每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓历史传统。传统愈久，应该此大本大源之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去一定坏，用人无客观标准，一定也要坏。九品中正制，本想替当时用人定出一客观标准，还是不失此项制度所应有的传统精神的。但后来却变成拥护门第，把觅取人才的标准，无形中限制在门第的小范围内，这便大错了。唐代针对此弊，改成自由竞选，所谓“怀牒自列”，即不需地方长官察举，更不需中央九品中正评定，把进仕之门扩大打开，经由个人各自到地方政府报名，参加中央之考试。这制度，大体说来，较以前是进步的。汉制规定商人不能做官，做官人亦不能经商，乡举里选系由地方政府察举呈报。现在自由报考之惟一限制，即报名者不得为商人或工人。因工商人是专为私家谋利的。现在所考试求取者则须专心为公家服务。此项报名之这一限制，在当时称为身家清白，自然并兼未经犯过国家法律在内。此外则地方官不再加以限制，即申送中央，由尚书礼部举行考试。考试及格，即为进士及第。进士及第便有做官资格了。至于实际分发任用，则须经过吏部之再考试，所考重于其人之仪表及口试，乃及行政公文等。大抵礼部考的是才学，吏部考的是干练。又因吏部试有进士、明经诸科，故此制又称科举制。自唐至清，此制推行勿辍。即孙中山先生之五权宪法里，亦特别设有考试权。这一制度，在理论上，决不可非议，但后来仍然是毛病百出。然我们并不能因其出了毛病，而把此制度一笔抹杀。谓政府用人，何不能民主投票方式。其实西方近代的选举投票，亦何尝没有毛病。而且我们把现行通行的制度来作为批评千余年前的旧制度之一种根据，那是最不合情实的。在西方现行的所谓民主政治，只是行政领袖如大总统或内阁总理之类，由民众公选，此外一切用人便无标准。这亦何尝无毛病呢？所以西方在其选举政治领袖之外，还得参酌采用中国的考试制度来建立他们的所谓文官任用法。而在我们则考试便代替了选举。故唐代杜佑著《通典》，首论食货（即是财政与经济），此为选举。其实在汉为选举，在唐即为考试。可见在中国政治传统上，考试和选举是有同样的用意和同样的功能的。西方现行民主政治，乃系一种政党政治，政务官大体在同党中选用，事务官则不分党别，另经考试。此项官吏，可以不因政务官之更换而失去其服务之保障。在中国则一切用人，全凭考试和铨叙，都有一定的客观标准。即位高至宰相，也有一定的资历和限制，皇帝并不能随便用人作宰相。如是则变成重法不重人，皇帝也只能依照当时不成文法来选用。苟其勿自越出于此种习惯法之外，也就不必定要一一再咨询众意。这也不能说它完全无是处。如必谓中国科举制度是一种愚民政策，由一二皇帝的私意所造成，这更不合理。当知任何一种制度之建立，傥是仅由一二人之私意便能实现了，这便无制度可讲。若谓此乃皇帝欺骗民众，而且凭此欺骗，便能专制几百年，古今中外，绝无此理。若民众如此易欺易骗，我们也无理由再来提倡民主政治。凭事实讲，科举制度显然在开放政权，这始是科举制度之内在意义与精神生命。汉代的选举，是由封建贵族中开放政权的一条路。唐代的公开竞选，是由门第特殊阶级中开放政权的一条路。唐代开放的范围，较诸汉代更广大，更自由。所以就此点论，我们可以说唐代的政治又进步了。当时一般非门第中人，贫穷子弟，为要应考，往往借佛寺道院读书。如王播即是借读于和尚寺而以后做到宰相之一人，饭后钟的故事，至今传为佳话。但唐代的科举制度，实在亦有毛病。姑举一端言之，当时科举录取虽有名额，而报名投考则确无限制。于是因报考人之无限增加，而录取名额，亦不得不逐步放宽。而全国知识分子，终于求官者多，得官者少，政府无法安插，只有扩大政府的组织范围。唐代前后三百年，因政权之开放，参加考试者愈来愈多，于是政府中遂设有员外官，有候补官，所谓士十于官，求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏扰人，这是政权开放中的大流弊。此项流弊，直到今日仍然存在。当知近代西方所谓的民主革命，乃由政权不开放而起。而中国则自唐以下，便已犯了政权开放之流毒。以水救水，以火救火，不仅是药不对病，而且会症上加症。若要解决中国社会之积弊，则当使知识分子不再集中到政治一途，便该奖励工商业，使聪明才智转趋此道。然结果又很易变成资本主义。在西方是先有了中产社会，先有了新兴工商资本，然后再来打开仕途，预闻政治。而中国则不然，可说自两汉以来，早已把政权开放给全国各地，不断奖励知识分子加入仕途，而同时又压抑工商资本。只鼓舞人为大学者，当大官，却不奖励人为大商人，发大财。节制资本，平均地权，大体上是中国历史上的传统政策。政治措施，存心在引导民间聪明才智，不许其为私家财力打算无限制的发展。于是知识分子竞求上政治舞台去做官，仕途充斥，造成了政治上之臃肿病。读书人成为政治脂肪。若再奖励他们来革命，来争夺政权，那岂得了？可见任何制度有利亦有弊，并不是我们的传统政治知识专制黑暗，无理性，无法度，却是一切合理性有法度的制度全都该不断改进，不断生长。

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第二讲

唐代-3

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三、唐代经济制度

甲、唐代的租庸调制

现在再讲唐代的经济制度，主要的仍先讲田赋。唐代的田赋制度称为“租”“庸”“调”。租是配给人民以耕种的田地，年老仍缴还政府。在其授田时期，令其负担相当的租额。这是一种均田制度，承北魏而来。均田制所与古代的井田制不同者，井田乃分属于封建贵族，而均田则全属中央政府，即国家。均田是郡县制度下的井田，而井田则是封建制度下的均田。说到租额，则仅为四十税一，较之汉代三十取一，更为优减。“庸”即是役，乃人民对国家之义务劳役。唐制每人每年服役二十天，较之汉代每人每年服役三十天又减轻了。“调”是一种土产贡输，各地人民须以其各地土产贡献给中央，大体上只是征收丝织物和麻织物。在孟子书里即有粟米之征，布帛之征，力役之征三项目，租即是粟米之征，庸是力役之征，调是布帛之征。中国既是一个农业国家，人民经济，自然以仰赖土地为主。唐代租庸调制，最要用意，在为民制产，务使大家有田地，自可向国家完粮。耕种田地的自然是壮丁，便可抽出余暇，为国家义务服役。有丁有田，自然有家，农业社会里的家庭工业，最要的是织丝织麻，国家征收他一部分的赢余，也不为病。唐代租庸调制，大体比汉代定额更轻，说得上是一种轻徭薄赋的制度。而且租庸调项目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有调。此制的最高用意，在使有身者同时必有田有家，于是对政府征收此轻微的税额，将会觉得易于负担，不感痛苦。这是唐制较胜于汉制之所在。

乙、唐代账籍制度

然而这一制度，即从北魏均田制算起，时期维持得并不久，而且推行也并不彻底。因为北朝乃及初唐，全国各地，都是大门第豪族分布，而他们则依然是拥有大量土地的。即使是不彻底的均田制度，也并不能长久持续。推行了一时期，便完全破坏了。依照历史来讲，租庸调制之所以能推行，全要靠账籍之整顿。唐初的人口册是极完密的。自小孩出生，到他成丁，以至老死，都登载上。当时的户口册就叫籍，全国户口按照经济情况分列九等。此项户口册，同样须造三份，一本存县，一本送州，一本呈户部。政府的租调，全都以户籍为根据。账则是壮丁册子，在今年即预定明年课役的数目，这是庸的根据。唐制每岁一造账，三岁一造籍。壮丁册子一年重造一次，户籍册子则三年重造一次。一次称一比，因其可以用来和上期的簿账相比对。唐制，州县经常须保存五比，户部经常保存三比，如是则地方政府对户口壮丁变动，可以查对到十五年，户部可以查核到九年。这一工作相当麻烦。户口有异动，田亩有还授（丁年十八授田，六十为老还官），这样大的一个国家，普遍经常地调查登记改动校对，丝毫不能有疏忽与模糊。这须具有一种精神力量来维持，否则很不容易历久不衰。况且唐代很快便走上了太平治安富足强盛的光明时代，那是人不免感到小小漏洞是无关大体的。某一家的年老者已逾六十，他的名字没有销去，小孩子长大了，没有添列新丁。新授了田的，还是顶补旧人的名字。这些偷懒马虎是难免的。然而这些便是此后租庸调制失败的最大原因。恐怕并不要到达户口太多，田亩太少，田地不够分配，而租庸调制早得崩溃了。这是一种人事的松懈。至于地方豪强大门第从中舞弊，阻扰此项制度之进展，那更不用说了。即就账籍制度言，可见每一项制度之推行与继续，也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注。否则徒法不能以自行，纵然法良意美，终是徒然。而且任何一制度，也必与其他制度发生交互影响。故凡一制度之成立，也绝非此制度可以单独成立的。再说此项制度，其用意颇近似现代所谓的计划经济。这要全国民众，每个家庭，每个壮丁都照顾到，计划到。在近代大规模地利用科学统计，交通方便，声息灵活，印刷术容易，尚且感到有困难。古代交通既不便，政府组织简单，纸张亦贵，书写不便，这些都是大问题。在这种情形下，户口登记逐渐错乱，此制即无法推行。迫不得已，才又改成两税制。唐代的租庸调制，可说结束了古代井田均田一脉相传的经济传统，而两税制则开浚了此后自由经济之先河。

丙、唐代的两税制

唐代的两税制，开始在唐德宗健中元年，为当时掌理财务大臣杨炎所策划。自此以来，直到今天，中国田赋，大体上，还是沿袭这制度。因其一年分夏秋两次收税，故称两税。此制与租庸调制之不同，最显著者，据唐时人说法，两税制是“户无主客，以见居为簿”的。这是说你从江苏搬到湖北，也如湖北人一般，不分你是主是客，只要今天住在这地方，就加入这地方的户口册。如是则人口流徙，较为自由了。又说“人无丁中，以贫富为差”。这是说你有多少田，政府便向你收多少租。如是则义务劳役等种种负担，也获解放了。这不能不说是此制之好处。然而政府不再授田，民间自由兼并，所以两税制一行，便把中国古代传统的井田、王田、均田、租庸调，这一贯的平均地权、还受田亩的做法打破。这样一解放，直到清代，都是容许田亩自由买卖，自由兼并。这一制度和古制相较，也有它的毛病。据当时一般意见说，租庸调制三个项目分得很清楚，现在归并在一起，虽说手续简单，但日久相沿，把原来化繁就简的来历忘了，遇到政府要用钱，要用劳役，又不免要增加新项目。而这些新项目，本来早就有的，只已并在两税中征收了，现在再把此项目加入，岂不等于加倍征收。这是税收项目不分明之弊，而更重要的，则在此一制度规定租额的一面。中国历史上的田赋制度，直从井田制到租庸调制，全国各地租额，由政府规定，向来是一律平均的。如汉制规定三十税一，唐制则相当于四十而税一，这在全国各地，一律平等，无不皆然。但两税制便把这一传统，即全国各地田租照同一规定数额征收的那一项精神废弃了。在旧制，先规定了田租定额，然后政府照额征收，再把此项收来的田租作为政府每年开支的财政来源，这可说是一种量入为出的制度。但两税制之规定田租额，则像是量出为入的。因当时杨炎定制，乃依照其定制的前一年，即唐代宗之大历十四年的田租收入为标准而规定以后各地的征收额的。如是一来，在政府的征收手续上，是简单省事得多了，可以避免每年调查统计垦田数和户口册等种种的麻烦，但相因而起的弊病却大了。因为如此一来，就变成了一种硬性规定，随地摊派，而不再有全国一致的租额和税率了。

让我举一个具体的实例来讲。据当时陆贽的奏议说：臣出使经行，历求利病，窃知渭南县长源乡，本有四百户，今才一百余户。阒乡县本有三千户，今才有一千户。其他州县，大约相似。访寻积弊，始自均摊逃户。凡十家之内，大半逃亡，亦须五家摊税。似投石井中，非到底不止。这因为两税制之创始，本因以前的账籍制度淆乱了，急切无从整理，才把政府实际所得的田租收入，以某一年为准而硬性规定下来，叫各地方政府即照此定额按年收租。若某一地以某种情况而户口减少了，垦地荒旷了，但政府则还是把硬性规定下来的征收额平均摊派到现有的垦地和家宅去征收。于是穷瘠地方，反而负担更重的租额，形成如陆贽所说，由五家来摊分十家的负担，这岂不凭空增加了他们一倍的租额吗？于是那地的穷者愈穷，只有继续逃亡，其势则非到一家两家来分摊这原来十家的负担不止，而此一家两家则终必因破产而绝灭了。

再换一方面推想，那些逃户迁到富乡，富乡的户口增添，垦地也多辟了。但那一乡的税额也已硬性规定下，于是分摊得比较更轻了。照此情形，势必形成全国各地的田租额轻重不等，大相悬殊，而随着使各地的经济情况，走上穷苦的更穷苦，富裕的愈富裕。这是唐代两税制度严重影响到此后中国各地经济升降到达一种极悬殊的情形之所在。虽说此后的两税制，曾不断有三年一定租额等诏令，但大体来说，自唐代两税制创始，中国全国各地，遂不再有田租额一律平等的现象，则是极显著的事实呀！

唐代两税制，规定不收米谷而改收货币，因此农民必得拿米粮卖出，换了钱来纳税。如是则商人可以上下其手，而农民损失很大。让我再举一实例。据当时的陆贽说：定税之数，皆计缗钱。纳税之时，多配绫绢。往者纳绢一匹，当钱三千二三百文，今者纳绢一匹，当钱一千五百文。往输其一，今过于二。又据四十年后的李翱说：建中元年，初定两税，至今四十年。当时绢一匹为钱四千，米一斗为钱两百，税户输十千者，为绢二匹半而足。今绢一匹，价不过八百，米一斗，不过五十。税户之输十千者，为绢十二匹。况又督其钱，使之贱卖耶？假今官杂虚估以受之，尚犹为绢八匹，比建中之初，为加三倍。这一项田租改征货币的手续，也从两税制起直延续到现在。最主要的是，则是政府为这财政收支以及征收手续之方便起见，而牺牲了历史上传统相沿的一项经济理想，即土地平均分配的理想。自两税制推行，政府便一任民间农田之自由转移，失却为民制产的精神。结果自然会引起土地兼并，贫富不平等，耕者不能有其田，而奖励了地主的剥削。

总之，这一制度之变更，是中国田赋制度上的最大变更，这是中国历史上经济制度土地制度古今之变的一个至大项目。两税制结束了历史上田赋制度之上半段，而以后也就只能沿着这个制度稍事修改，继续运用下去。这虽不能说是历史上之必然趋势，然而也实在有种种条件在引诱，在逼迫，而始形成此一大变动。中国历史上的经济与文化基础，一向安放在农村，并不安放在都市。先秦时代的封建贵族，唐以前的大家门第，到中唐以后逐渐又在变。变到既没有封建，又没有门第，而城市工商资本，在中国历史传统上，又始终不使它成为主要的文化命脉。一辈士大夫知识分子，还可退到农村做一小地主，而农村文化，也因此小数量的经济集中而获得其营养。若使中唐以后的社会，果仍厉行按丁授田的制度，那将逼使知识分子不得不游离农村，则此下的中国文化也会急遽变形。这一点，也足说明何以中唐以下之两税制度能一直推行到清末。

丁、汉唐经济财政之比较

现在再把汉唐两代的经济财政政策两两相比，又见有恰恰相反之势。汉代自武帝创行盐铁政策，这是节制资本，不让民间过富，而在经济之上层加以一种限制。其下层贫穷，政府却并未注意到。总说汉代田租是很轻的，但农民并未得到好处，穷人还是很多，甚至于逼得出卖为奴。政府的轻徭薄赋，只为中间地主阶层占了便宜。唐代的经济政策，其主要用意，在不让民间有穷人。租庸调制的最要精神，不仅在于轻徭薄赋，尤其是侧重在为民制产。至于上层富的，政府并不管。在开始，商业尽自由，不收税。而每一穷人，政府都设法授田，使其可以享受水准以上的生活。简单说：好像汉代是在社会上层节制资本，而下层则没有力量管；唐代注意社会下层，由国家来计划分配，而让上层的富民能自由发展。这一情形，似乎唐代人更要高明些。他可以许你过富，却不让你过穷。这更有些近似现代英美的自由经济。汉代人似乎不大高明，他只注意不让你过富，而没有法子防止一般劳苦下层民众之陷入于过穷。不过这也仅是说汉唐两代关于经济政策之理想有不同，而亦仅限于初唐。待后租庸调制崩溃，改成两税制，茶盐各项也都一一收税，便和汉代差不多。至于汉代之盐铁政策，起于武帝征伐匈奴，向外用兵，而唐代租庸调制之破坏，以及茶盐诸税之兴起，也由于玄宗以下，先是向外开疆拓土，直到德宗时代，因向外用兵而引起军人作乱，内战频起，总之是由兵祸而引起了经济制度之变动，则汉唐并无二致。

第二讲

唐代-4、5

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四、唐代兵役制度

唐以前，中国兵役制度，遍及全民众，可说是一种兵农合一制。依照现代人讲法，这是一种社会经济与国防武装的紧密联系。唐代兵役制度改变了，可说是另一种的兵农合一制。我们不妨说：兵农合一可有两种方式：一是汉代的方式，一是唐代的方式。汉代的兵农合一，是寓兵于农，亦即是全农皆兵，把国防武装寄托于农民的生产集团，生产集团同时即是武装集团。唐代的兵农合一，则是寓农于兵，在武装集团里寄托生产，不是在生产集团里寄托武装。所以只能说是全兵皆农，而并非全农皆兵。把武装集团同时变成生产集团，每个军人都要他种田，却并不是要每个种田人都当兵。这一制度，从北周苏绰创始，唐代人不过踵其成规。从历史上讲来，唐制似乎又要比汉制好一些。因为中国国家大，户口多，不需要全农皆兵。全农皆兵，反而变成有名无实，训练不精。只要全兵皆农，不是军人坐食饷粮，安逸无事，就够了。这种全兵皆农制，在当时称之为府兵。

为何叫府兵呢？上面讲过，当时的地方政府分两级，下一级是县，上一级是州，这都是管地方行政的。府兵之府，是在地方那个行政区域州县之外的另一种军事区域的名称。府是指的军队屯扎地。譬如在台北市，台北县这一地区里，另划一个军事区域，这区域就称为府。唐代都称之为折冲府，折冲府共分三等，上府一千二百人，中府一千人，下府八百人。这些军人又是怎样来历呢？当时户口本分九等，这都是根据各家财富产业而定。我们只由此一节，也便想见当时的政治规模，还是值得我们注意的。你想在一千多年前，全国户口就调查得很清楚，而且还要根据各家经济情况分成九个等第，那是何等细密的用意！据当时法令，下三等民户，是没有当兵资格的，只在上等中等之中，自己愿意当兵的，由政府挑选出来，给他正式当兵。当兵人家的租庸调都豁免了。这是国家对他们的优待。此外则更无饷给，一切随身武装，也许军人自办。这样的人家集合上一千二百家，便成一个府，府就等于现在的军区。若果某地是军事要地，便在那地方设立一个府。募招上中等人家壮丁籍为府兵。这种府的数目，有时多，有时少。大概唐代全国共有六百个到八百个府。若假定这八百个府都是中府的话，那唐代全国便有八十万军队，大概最少也有四十万。而这四十万乃至八十万的军队，并不要国家一文钱，一粒米来给养，因为他们自己有田有地。他们一面保卫国家，一面还自立生产。这八百个府的三分之一（将近三百个），分配在中央政府附近，即唐代人之所谓关内，即山西函谷关以西长安四围之附近地区。其余三分之二，四百到六百个府，便分布在全国，而山西和其他边疆又比较多一些。其他地区又少一些，有一州只有一府的，或一州并无一府的。府兵也是到了二十岁才开始服役，每个府兵须到中央首都宿卫一年。此外都在本府，耕田为生，而于农隙操练。当宿卫的，叫做上番，番是更番之意，上番则正如汉人所谓践更。只汉人践更，是在地方服役，唐人上番，则向中央服役而已。府地距离中央五百里的，宿卫一次得五番，一千里的七番，一千五百里者八番，二千里十番，二千里以外十二番。照番数计算，五百里者往返两次，适抵二千里者往返一次。一千五百里者往返三次，适抵二千里以外者往返两次。计番数，可以轮番到中央，上宿平均劳逸。若遇国家有事，则全国各府均可抽调，并不与宿卫番数相干。这是说的兵队。至于军官呢？在中央直辖有十六个卫，每个卫，都有一个名称，各卫的都设有大将军。有事打仗，就由大将军统领出征。待战事结束，兵归于府，将归于卫。军队回到本乡，在他府里有一个折冲都尉，是主平时训练的。所以唐代养兵，既不花一文钱，不费一粒米，而养将，也不使预问政事。除却战事外，也并不统带军队。武官立功，以勋名奖励。文官分品级，武官分勋阶。故武官又称勋官，勋官有爵号无实职。立功以后，最高的在朝做大将军，多数还是回家种田。然而他获有勋爵，国家社会对他自有某种优待。有时是经济的，有时是名誉的。《木兰词》所谓策勋十二转，勋位也是一级一级升上的，这不是升官，而是升勋。武官有勋无职，因此并不干预政治，而自有其尊荣。唐代就根据这个府兵制度来统治全国，同时向外发展，变成当时全世界第一个强大的国家。

但后来府兵制度也失败了，怎样失败的呢？这也不是当时人不要此制度，而实由于人事之逐步颓废，而终致于不可收拾。第一，各地府兵都要到政府轮值宿卫，这些当宿卫的府兵，论其家庭经济，都是很殷实的，平素的生活也都过得好，这因穷苦家庭的子弟根本不准当兵的。在唐太宗时，这种士兵到中央宿卫，皇帝自己也时同他们在宫廷习射。政府看得起他们，他们也就自觉光荣。后来天下太平，每常几万人轮番到中央，没有事情做。皇帝当然也不再注意到他们了，于是今天某大臣要盖花园，明天某亲贵要造宅第，都向军队商量，借多少人手去帮忙。士兵变成了苦工，受人贱视。下次遇到上番值宿，便多逃亡规避。第二，在唐初，府兵出外打仗阵亡，军队立刻把名册呈报中央，中央政府也马上会下命令给地方，立刻由地方政府派人到死难士兵家里去慰问，送他勋爵，给他赏恤。阵亡军人的棺木还没运回，而政府一应抚恤褒奖工作都已办妥了。这等事关系极大，尤其在军队的精神上，有说不尽的鼓励。我们看现代西方国家，也在这样做。但中国唐代，早就这样做了。到后来，军队和政府，还是犯了一个松懈病，疏慢病。军队士卒死亡，不一定即速呈报到中央，中央又不一定分头转到地方政府，地方政府又不一定特为此事专派人去办抚恤慰问。那士兵的阵亡死讯，私下已经传到他家里，战事也结束了，军队也复员了，但死者家属，还不见政府派来人。死的似乎白死了，人心便这样地渐渐失去了。此外已经有了相当勋位的军人，正因为勋位仅仅是一种荣誉，并不与实职官员一般，换言之，他还是一个兵。而于是政府要员，有时还要派他去服力役，给差唤。因此勋位在身，不为荣而转为辱。倘使别人称呼你勋位如中尉、上校之类，已不是一种尊敬，而成了一种讥讽了。武官的勋名被人看不起，军人的地位也就堕落了。后来愈趋愈坏，政府刻意开边，开边需要防戍边疆的军队。本来府兵打完仗就复员，现在变成没有复员了，要你长期戍边。最初去戍边的，还可交替轮番，后来后方不上紧，第二批新的不送出去，第一批旧的要想复员也复不成。于是两年三年地继续，而这些兵本都是殷实之家的子弟，他们的衣服、马匹、兵器，都是自己置备制造随身携带去的。因为他们田地不要租，又不要向国家当差服役，所以有力量自备武装，长短肥瘦当然称身，刀枪轻重，也能配合他的体力，马的性格也懂得，他的生命要靠这些的，前途立功，也要靠这些，所以一切衣甲、兵器、马匹都很好，很讲究，很精良，这也是府兵之不可及处。而且那些府兵，仍恐国家薪饷不够用，随身还要带点零用钱。唐代用绢作币，大家携带绢匹，到了边疆，边疆的营官说：你们的绢匹该交给我，存放在储藏室，待需要时再领取。于是故意叫士兵们作苦工，一天做八点钟的，要他们做十点钟，吃睡都不好，处处折磨他，希望他死了，可以把他存放的财物没收。这许多事，正史所不载，要在许多零碎文件中，才可看出。然而正因为这许多事，唐代的府兵制度就垮了台。即如杜工部诗：“一从十五北防河，便至四十西营田，去时里正与裹头，归来头白还戍边。”这就是说军队没有复员，没有休息了。于是府兵怕到边疆，在本府先自逃亡。出外不返的，也都家破田荒，没有后代了。后方兵员枯竭，政府有钱有势，不在乎，临时买外国人当兵。边疆上逐渐都变成外国兵。安禄山、史思明，看他们名字是中国式的，而且是中国边疆大吏，寄付与国防重任的，实际上就都是外国人。打平安史之乱的李光弼，与郭子仪齐名，其实李光弼也就是外国人。这是唐代一个特殊现象。这因唐代武功太大，四围都成中国的下属，唐太宗已被称为天可汗，这如称皇帝的皇帝，唐代实在太富太强了，他们忽忘了民族界线，他们不懂害怕外国人，不懂提防外国人，大量使用外国人当兵作将，结果才弄得不可收拾。于是唐代的府兵一变而成为藩镇，军阀割据，胡族临制。那真是惊天动地的大变迁，那何尝仅仅是一种政治制度的变动呢？所以我们要研究政治制度，也该放大眼光，不要单就制度来看制度才得呀！

五、唐代制度综述

现在再略一综述唐代的制度。论中央政府之组织，结束了上半段历史上的三公九卿制，而开创了下半段的尚书六部制。论选贤与能，结束了上半段的乡举里选制，而开创了下半段的科举考试制。论租税制度，结束了上半段的田租力役土贡分项征收制，而开创了下半段的单一税收制。论到军队，结束了上半段的普及兵役制，而开创了下半段的自由兵役制。综此几点，我们可以说：唐代是中国历史上在政治制度方面的一个最大的转捩中枢。唐以后中国的历史演变是好是坏，那是另外一回事，但罗马帝国亡了，以后就再没有罗马。唐室覆亡以后，依然有中国，有宋有明有现代，还是如唐代般，一样是中国。这是中国历史最有价值最勘研寻的一个大题目。这也便是唐代之伟大远超过罗马的所在，更是它远超过世界其他一切以往的伟大国家之所在。但专就中国论，汉以后有唐，唐以后却再也没有像汉唐那样有声色，那样值得我们崇重欣羡的朝代或时期了，那也是值得我们警惕注意的。

第三讲

宋代-1

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一、宋代政府组织

甲、宋代中央政府

在我们要讲的汉唐宋明清五个朝代里，宋是最贫最弱的一环。转从政治制度上看来，也是最没有建树的一环。此刻先讲宋代的中央政府，还是从相权讲起。论中国政治制度，秦汉是一个大变动。唐之于汉，也是一大变动。但宋之于唐，却不能说有什么大变动。一切因循承袭。有变动的，只是迫于时代，迫于外面一切形势，改头换面，添注涂改的在变。纵说它有变动，却不能说它有建立。宋之于唐，只好说像东汉之于西汉，有事而无政。有形势推迁，而无制度建立。

乙、相权之分割

宋代的相权，较唐代低落得多。宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门下尚书两省都移在皇宫外面了，故亦只有中书省单独取旨，称政事堂。又和枢密院同称两府。枢密院是管军事的，本是晚唐五代传下的一个新机构，宋人不能纠正，把它沿袭下来，成为一重要官职。中书则为丞相，地位独重。门下尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。然中书和枢密对立，也就是宰相管不着军事。

再论财政：宋代财政，掌握在三个司，司本是唐代尚书六部下面的官名。但唐代自安史乱后，往往因财政困难，而甚至有宰相自兼司职的。宋代又因其弊而不能革，却变成政府财权专落在司的手里。所谓三司——第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司，度支即是管经济出纳的。在唐代，有宰相亲自兼领尚书的一个司，如盐铁、度支之类，为对财政问题直接处理方便起见，此虽不可为训，究竟是由宰相来亲握财政大权，还可说得去。而宋代，则此三个司的地位提高了，独立起来掌握着全国的财政，这是极不合理的。所以王荆公为神宗相，想要变法推行新政，第一措施，便是设立制置三司条例司，把户部、盐铁、度支三个衙门，重新组织起来，统一到那个新衙门（即制置三司条例司）里。这一措施，在荆公是想把财政大权重新掌握到宰相手里，正如唐代之由宰相来兼领司职。司马温公对此极表反对，他说，财政该由三司管，三司失职，可以换人，不该让两府侵其事。这里却见到荆公温公对当时制度上之一种歧见。荆公之意，是想把财政大权仍隶属于宰相，这属制度问题，非人事问题，与当时三司长官之称职不称职不相干。荆公是想重新厘定三司权限，要把当时所谓中书治民枢密主兵三司理财的军民财政之职权三分重新绾合。温公则主一仍旧贯，只着眼在人事上，并非着眼在制度上。若就制度论，则军民财职权三分，到底是不合理想的。

再次说到用人：向来政府用人，本该隶属宰相职权之下。什么人该用，什么官该升，这是宰相下面尚书吏部的事，宋代却又另设一个考课院。考课就等于铨叙，后来改名审官院。又把审官院分东西两院，东院主文选，西院主武选。又别置三班院，来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权，全不在宰相。这是宋初皇室在一种自卑感的私心下，蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。如是则不仅宰相和唐制不同，就是尚书成为行政总机关的制度，也都破坏了。

丙、君权之侵揽

以上指述宋代军事，财政，用人三权都有掣肘，都分割了，这显见是相权之低落。相权低落之反面，即是君权提升。即以朝仪言，唐代群臣朝见，宰相得有座位，并赐茶。古所谓“三公坐而论道”，唐制还是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站着不坐。这一类的转变，说来甚可慨惜。但历史演变，其间也不能仅归罪于一切是黑暗势力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在后周时，原是一个殿前都检点，恰似一个皇帝的侍卫长。他因缘机会，一夜之间就作了皇帝，而且像他这样黄袍加身作皇帝的，宋太祖也并不是第一个，到他已经是第四个了。几十年中间，军队要谁作皇帝，谁就得做。赵匡胤昨天还是一殿前都检点，今天是皇帝了，那是五代乱世最黑暗的表记。若把当时皇帝来比宰相，宰相却有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像样。试看五代时，又哪几个皇帝获得像冯道般的客观地位与受人尊崇呢？然而皇帝到底该是一皇帝，他是一国之元首，皇帝太不像样了，其他一切官，会连带不像样。现在要拨乱返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的体统尊严不如宰相，也易启皇帝与宰相之间的猜疑。据说当时宰相是为了避嫌起见，为了表示忠诚拥戴新皇帝起见，所以过自谦抑，逊让不坐，这样才把政府尊严皇帝尊严渐渐提起，渐渐恢复了。就事论事，这也该有可愿。固然这也是当时大臣不知大体，又兼之以一种心理上的自卑感，才至于如此。若使在唐代，由门第传统出头的人来处此局面，他们决不会如此干。又像西汉初年一辈朴讷无文来自田间的人，也不会如此。那是晚唐五代进士轻薄传下的一辈小家样的读书人，才如此做。但他们当时的用心，终还是可原谅的。不过事情隔久了，这事情演变之本原意义忘失了，后人便只见得皇帝之尊严与宰相之卑微了。

其次讲到皇帝诏书，此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定，此种拟稿叫做熟拟，亦称熟状拟定。熟状拟定是详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝，皇帝只亲揽了在纸尾批几句，用皇帝御印可其奏，此谓之印画。经此手续后，便可降出奉行。此项手续，其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用现代话说，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意权。到宋初，宰相为避嫌，为推尊皇帝，为使皇帝的威望地位抬高，遇政府定旨出命，先写一劄子，这是一种意见的节要，对于某事提出几项意见，拟成几条办法，送由皇帝决定，所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正式拟旨。所以宰相面取进止的诏文，仅是一种草案或条陈，而不再是定旨出命的定稿，这与唐代宰相之熟拟相差就很大。宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不仅有同意权，而有参加意见之权了。宰相不过是奉命行事，所以君权就重，相权就轻了。再说，政府的一切重要指示，本来也并不全要有皇帝诏敕行之的。在唐代，政事堂号令四方，其所下书曰堂帖，宋初还有此制，当时并谓堂帖势力重于敕命。但后来便有诏禁止，中书不得下堂帖，于是改用劄子指挥。其实劄子也还如堂帖。后来有一地方官，不服中书处分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事须降敕处分，即用劄子，亦当奏裁。这不是宋代一切政令之决定权便全归了皇帝吗？这一制度，到神宗时，还是废了，仍许用劄子。据此诸点，可证宋代宰相之失职。

然而我们也不能因此便联想到像我们现代所说的中国传统政治只是独裁与专制。宋初有一件故事，宋太祖时，遇某官出缺，他叫宰相赵普拟名，赵普拟后交给太祖，恰好这人是太祖平时最讨厌的，他愤然说：“这人怎好用”，就把这名纸撕了，掷在地。赵普不做声，把地上废纸捡起来藏了。过一两天，太祖又要赵普拟，赵普早把前日捡起的破纸用浆糊黏贴了携带身边，即又把这纸送上。太祖诧问：“如何还是此人”，赵普答道，据某意见，暂时更无别人合适。太祖也悟了，点头说：“既如此，便照你意见用吧！”

我们讲到这一故事，还可想象赵普到底还有一些宰相大臣传统的风度。但实际上，赵普并不是一个道地读书人，只因宋太祖信赖他，同时也并无其他像样人物，他才做了宰相。在他做了宰相以后，太祖还时时告诫他，说你做了宰相，该抽空读书，所以他才读《论语》。后来人却说赵普以半部《论语》治天下，大概他读《论语》，也没有好好仔细读。然而赵普却已是宋代开国一好宰相，即就前讲故事便可见。这并不是赵普个人如何般杰出，这只是一个传统的历史习惯该如此，当如此，而赵普也如此了。那时相权虽低，我们仍该根据历史事实，不能单凭自己想象，骂中国传统政治全是帝王专制与独裁。而且宋王室家训相传，要尽量优假士人，不许开诛戮朝官之戒。而北宋诸帝，也比较无暴虐，无专擅。宋代制度之缺点，在散，在弱，不在专与暴。直到南宋宁宗时，已快亡国，皇帝时时下手条，当时称为御札，还激起朝臣愤慨，说事不出中书，是为乱政。可见宋代相权，还有它传统客观的地位。我们此刻只根据历史来说宋不如唐，所谓宋代宰相失职，一切仍是制度问题。并不是只有皇帝专制，更不要制度。

丁、谏垣与政府之水火

现在再讲到宋代的监察官：其先在汉代，监察权由副宰相御史大夫来行使。当时御史大夫的监察范围，外面是中央地方内外百官，内面是王室和宫廷，全属御史大夫监察权所及。御史中丞是一个副御史大夫，这是专门监察王室和宫廷的，也可说是监察皇帝的。另一御史丞，则监察政府，不论中央地方都在内。故就职权分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手。宰相发命令，副宰相则帮他监察。那时宫廷和朝廷，既是一体受宰相之节制，自然监察权也要内及宫廷了。后来御史退出皇宫，单独成为御史台，其职权便只限于监察政府，而没有监察皇帝和宫廷的权。但政府官职中，还是有监察皇帝的，这叫做谏官。谏官也远自汉代便有，如谏议大夫之属，在汉属光禄勋。就其官职名义，便是专叫他追随皇帝，在皇帝近旁，专来谏诤和讽议皇帝的言行。光禄勋乃九卿之一，隶属于宰相，则谏议大夫当然是宰相的下属。及到唐代，此种谏官，都属于门下省，和前面讲过掌封驳的给事中同属一机关，如谏议大夫、拾遗、补阙之类都是。大诗人杜甫就做过拾遗。这些官，阶位并不高，亦无大权，但很受政府尊重。大抵是挑选年轻后进，有学问，有气节，而政治资历并不深的人充任。他们官虽小，却可向皇帝讲话。“拾遗”如东西掉了重新捡起，这是指皇帝遗忘了什么，他可以提醒他。“补阙”是指皇帝有了什么过失、要替他弥补。此外还有司谏、正言等，总之正名定义，他们都是专向皇帝谏诤过失的。唐制，皇帝朝见文武百官后，通常没有特殊事情，很快就散朝。散朝后，皇帝另和宰相从容讨论，这时候旁人不得参加，而门下省的谏官们独在例外，他们常得随从宰相参加列席。这因宰相有时有不便同皇帝直接讲的话，却可让这些小官口里讲。皇帝若生气，也无法直接对宰相。他们讲的对，固然好，讲错了，也无妨大体。因为他们的名义就是谏官，本来要他们开口讲话。他们人微言轻，阶位不高，讲差话也自可愿。所谓言者无罪，听者足戒。有他们随从在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接冲突，而宰相要讲的话，却由他们口里讲了，这是政治上的一种技术问题。这些技术，当然也由于一种理想之需要而生。所谓理想需要者，便是君权相权间之调节。这一关系如下：

皇帝——>宰相——>谏官——>皇帝

皇帝用宰相，宰相用谏官，谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。这和御史大夫不同。御史大夫是监察政府百官的，谏官不监察政府，他只纠绳皇帝。如是，若把谏官也看作是监察官，则中国历史上之监察官，应分台谏两种。台是指的御史台。唐代的台官，虽说是天子的耳目，而唐代的谏官，则是宰相的唇舌。御史监察权在唐代已离相权而独立，但谏诤权则仍在宰相之手。这一制度，到宋代又变了。谏官本隶属于门下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。换言之，这些谏官，现在是不直接属于宰相了。而且宋制，谏官不准由宰相任用，于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之设，用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相，对皇帝才称谏，而且谏官也明明是宰相的属官。现在谏官脱离了门下省，就变成了秃头的，独立的，不隶属于宰相了。而又是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举，于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相。于是谏垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为职，无论什么事什么地方他都可以讲话，不讲话就是不尽职，讲错话转是不要紧。而且这些谏官阶位低，权柄小，只是些清望之官。本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官。他们讲话讲错了，当然要免职，可是免了职，声望反更高，反而更有升迁的机会。所以宰相说东，他们便说西，宰相说西，他们又说东。总是不附和，总爱对政府表示异见。否则怎叫谏官，怎算尽职呢？这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责的反对机关。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪，只要是谏官，人人可以单独发表意见。政府却不能老不理他们的意见。这一风气，是从宋代始，这也算是清议。清议总是政府的对头。清议固然未必全不好，但政府总是有掣肘。谏官台官渐渐变成不分。台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁，变成没人管。做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，又如何得施展？

但上面所述，多半还是些人事，而非属于制度。若论制度，宋代大体都沿袭着唐旧。只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己，换言之，这是小兵不放心大臣，这也罢了。他们种种措施，自始就不断有人反对。但因宋初承袭五代积弊，社会读书人少，学术中衰，反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局，来为有宋一代定制创法。后来皇帝读了书，懂得历史，懂得政治，社会读书人多了，学术中兴，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗积弊，加以改革，但积势已成，急切反不过来。范仲淹失败在前，王安石失败在后。宋神宗一意信任王安石，要他来变法，然而谏官与宰相互相对垒，互相水火。而当时的谏官，又不像现代西方的所谓反对党。谏官是分散的，孤立的。他们的立场，好像是专在主持公议，并非为反对政府。在道义的立场上，比近代西方的反对党更有力。宰相不听他们的话，他们就求去，去了名更大。另一人上来，还是依照前一人的主张，继续反对。政府又不能不要这些官。这一制度，这一风气，实在是难对付，结果便只有宰相求去。王荆公新政失败，谏垣的不合作，自然是一原因。皇帝尽管信任宰相，也无法扭转这局面。连皇帝加上宰相，依然无办法，这是宋代制度特有的弱症。只要到后来，谏官锋芒太凶了，闹得太意气，太无聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势，然而权相奸臣又从此出头了。无制度的政府，哪能有好施为，哪能有好结果。

戊、宋代地方政府